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阿拉善盟生态移民工程的理性思考
阿拉善盟生态移民工程的理性思考
阿拉善盟委党校 杨牡丹
实施生态移民工程是落实科学发展观的具体体现，能否以人为本扎实稳妥地做好生态移民工作是建设和谐阿拉善的重要环节。
阿拉善盟在“转移发展战略”的指导下实施了移民搬迁工作，自1999年以来，在全盟范围内相继启动实施了贺兰山退牧还林还草移民工程、异地扶贫搬迁试点工程和扶贫开发移民扩镇工程。截止目前，全盟搬迁转移牧民群众4812户16479人，通过搬迁转移，将草场退化，条件恶劣地区的牧民搬迁出来，使这些地区的草地休养生息，植被得到了一定程度的恢复，局部生态环境得到了明显的改善。移民工程获得了一定的经济、社会、生态效益。这说明以“适度收缩，相对集中”为核心的“转移发展战略”不仅符合阿盟的实际，也符合生产力高度集中在城镇和优势地区的发展规律。生态移民工作虽然取得了一定的成绩，也积累了一些经验，但在实施过程当中也出现很多值得我们思考的问题，表露出某些方面的不足或不成熟。下面本人对阿拉善盟生态移民引起的值得我们思考的一些问题与大家共同探讨。
一、生态移民引起的社会阶层结构变化问题
生存移民与生态移民有很大的区别，生存移民属于单目标移民，生态移民则是在国家、社会、经济可持续发展的角度，把保护生态脆弱区的生态环境看成是保护国家的生态环境，乃至人类的生态环境，移民视野不应受“就近就便”的原则约束，可以扩大到全国范围，实现多目标。其中最主要的是保护生态环境的同时移民能够稳定得到温饱，并逐步走向富裕。可见，生态移民虽说是一个多目标行为，但为了生态环境的保护而迁出的牧民能否得到妥善的安置和处理，能否稳定得到温饱并走向富裕是至关重要的。
阿拉善盟实施移民工程以来，最为突出的矛盾和问题就是移民在安置地稳不住这一问题。从这些年的情况看，移民搬迁后，在安置地稳不住，回流现象普遍存在，这显然没能达到起初的“搬得出、稳得住、富得起，不反弹”的目标。当然原因很多，比如，转移转产就业生产技能差；传统的生产生活方式不能适应新的环境与新的生产生活方式；思想意识与观念守旧；缺乏维持生产生活的资金；产业安置不能增收；得不到及时的产业和技能培训；安置后续服务跟不上等等。不管理由千万条，移民在安置地稳不住，不断出现回流是我们必须正视的事实。移民在原迁出地已没有了房舍、草场、土地，安置地虽有35平米的房舍、一座青贮窖还有部分地，但由于各种原因无法稳定下来的牧民，只好回流到原地或者到附近城镇成为无家可归的无业游民，生活在社会底层（成为城乡无业、失业、半失业者——他们在中国十大社会阶层中处在最低层的位置，基本不占有经济、文化、权力等资源），正在成为或将要成为贫困户、低保对象。搬迁之前有些地区虽因生态恶化而牧民的生存发展受到影响，但最起码还有住所、牲畜、草场有一定的生活来源（具有一定的经济或文化资源），可从事牧业生产，尚能维持基本生活，还不至于沦为无家可归的无业游民。有些原来生活条件较好的牧民，搬迁后只能卖掉牲畜，到安置地或附近的城镇，迁入城镇的搬迁户只好运用卖牲畜的钱购置房屋后所剩无几，变得一家人今后的生活没有来源，老人养老、看病、小孩上学等都成了问题。
2003年，自治区主要领导来阿盟视察工作后提出，阿盟要在3——5年间，搬迁转移牧区80%的人口，实现全面禁牧，率先消除城乡二元经济结构的目标，阿拉善盟“十一五”规划中也提出累计搬迁转移三分之二的牧业人口。按这些目标，阿拉善盟生态移民的安置转移任务相当艰巨，若安置不当，回流人员会不断出现，从而导致贫困户、低保对象、扶贫对象不断增加，造成贫富两极分化，影响社会的稳定和发展。这些现象说明，随着生态移民的搬迁转移社会阶层也在发生着变化，原本不属于社会底层的人员现正在成为或将要成为社会底层人，我们不能不看到，阿拉善社会阶层发生的这一变化（一部分农牧业劳动者正在成为城乡无业、失业、半失业者），而且这种变化不是从下而上的，而是从上而下的变化，不能不引起社会的关注。
生态移民的主要目的是保护生态环境的同时让移民能够得到稳定的生活并逐步走向富裕。如果生态移民不能得到稳定的生活，我们所实施的移民工程有什么意义呢，目前生态移民在安置地稳不住，出现高回流现象是产生社会阶层变化的主要根源之一，要从根本上解决目前正在出现的社会阶层变化问题，应采取以下各方面措施加以控制和解决。
第一、加大对生态建设与移民转移的资金投入。搬迁户在安置区稳不住有上述各种原因外，我想，移民安置资金短缺也是其中主要原因之一。在阿拉善移民搬迁工作成本过高，实际搬迁安置移民人均最低费用1万元，若达到妥善安置人均标准需要2万元以上。而国家补助标准人均不足5000元，这比北京等地的生态移民补助标准低1万元左右。按道理说，保护生态，尤其是保护西北地区的生态环境，不仅仅是西北自己的问题，它的受益者是全体国民及其子孙后代，生态移民的成本理应由全体国民及其后代子孙共同负担。所以国家应加强对像阿拉善这样祖国大西北生态屏障的治理投入。在生态建设和移民转移方面政策上给予倾斜，在资金上给予更多的支持。
第二、尽一切可能努力提高妥善安置移民能力。以往的情况看，国家专项资金补助仅够每户建设35平方米的住房和自来水、照明电入户，显然资金缺口较大。但也不能“坐以待毙”，要想方设法努力争取上级专项资金的同时地方可以自筹一部分资金，农牧民投工投劳解决一些问题，再想法子整合捆绑相关项目和资金，协调银行信贷资金等各措施尽可能的妥善安置移民，增强其生存能力，解除其后顾之忧。同时加强对资金的管理工作，做到专款专用，防止资金被挤占、挪用等现象出现。
第三、要做好安置后续服务于技术支撑措施。从以往移民安置状况看，只重视搬迁与安置忽视安置后的服务措施保障。因此，在安置移民后不断地从思想观念、市场意识，到政策、资金、技术技能的提高等进行全方位的服务，彻底改变以往“只要搬得起就随便安置一下，便万事大吉”的做法，确保在“稳得住”的基础上帮助他们逐步富起来。
第四、要统一土地草牧场权属流转与置换问题。阿拉善盟实施生态移民工作是以各旗政府为项目实施单位，由各旗负责组织实施。目前，在草牧场权证的流转与置换这问题上三旗做法各不相同，缺乏统一的标准和制度规范，这对搬迁户的搬迁积极性，解除移民后顾之忧，增加移民收入渠道等方面将产生深远影响。应有个统一的标准。目前，额济纳旗采用的“搬迁户原有生产资料经营权属不变，经营年限不变的”的办法比较可行。一方面，它能够确保农牧民搬迁户原有生产资料不受侵占，解除搬迁户的后顾之忧，增强农牧民转移转产的积极性。另一方面，生态移民户要继续加强对所承包草场及附属设施的建设、维护和管理的同时还可以在本人所承包的草场上从事旅游业，打草等生产经营活动，拓宽增加收入渠道，以摆脱贫困。
第五、出台能够吸引牧民自愿搬迁转移的优惠政策。目前，已出台的移民政策，力度和深度都不够大，也缺乏连续性和长远性。由于目前的移民搬迁各个阶段政策的差异性较大，尤其对移民的补偿和补助标准。这不仅不能很好地吸引牧民自主自愿搬迁，而且还会给每期搬迁工作的实际操作带来很大困难，也会引起上访等问题。因此，需要制定一些较为统一的，具有连续性和长远性，且能够吸引牧民自愿搬迁的优惠政策，以推动搬迁工作顺利进行。
第六、拓宽安置渠道，保证移民转移致富。一是、大力扶持经济效益好，辐射带动强的龙头企业，积极培育主导产业，推进产业化进程吸收牧民向有优势，有基础，有条件的地区转移。二是、把移民扶贫与生态环境治理、资源优化配置、产业结构调整有机地结合起来，探索符合经济社会发展的产业化移民安置模式。
第七、生态移民工程与新农村牧区建设结合起来。在阿拉善生态移民工程和新农村牧区的建设是分不开的，离开移民工程，搞纯粹的新农村牧区建设，会造成很大的混乱，无为的投入巨大的人力、物力、财力，浪费各种资源。可以说，妥善安置移民过程就是新农村牧区建设过程。所以，在统一规划的基础上，要把有限的资源整合在一起，集中精力搞移民安置工作，实现移民工程和新农村牧区建设的双赢。
二、生态移民引起的文化多样性与包容性问题
阿拉善盟农村牧区人口为58383人，其中大部分为蒙古族牧民。阿拉善蒙古族历来从事畜牧业生产，游牧是蒙古民族传统的生产方式和生活习俗。虽然游牧方式，因其生产发展的不稳定性和对“靠天养畜”的过分依赖性而有些地方逐渐被淘汰，但其择地而转，选优而移，寻找出路，求得生存方式在阿拉善这广阔的土地上仍然保留着。世世代代在这种文化环境中生存和发展的牧民如今成为生态移民被搬迁转移到某个移民点集中居住，并从事与以往截然不同的生产和生活，对他们而言是非常陌生，并使他们感到无所适从，不知所措。这并不是现在的人们习惯讲的“转变观念”这么简单，适应新的环境并接受另一种文化、另一种生产方式、另一种生活习俗，需要一个过程，这过程需要很长一段时间，不是一两天，一两年就能完成，而是通过一两代人的艰苦努力才可能完成，并且以人们的认同心理为基础。目前，移民在新的居住地安定不下，出现高回流现象的背后就存在着文化上的差异，是不同文化上的差异无法在短期内相溶所致。他们要在新的环境中生存下去，就必须学会新的生存技能、接受新的观念、融入新的文化里，这需要一个过程且这过程的代价很高（有心理的、有精神的、有技能性的、有精力性的、有资源性的）。所以，在这里不仅存在文化融合的问题，也存在着迁出区的原有文化传统的保护问题。
以往阿拉善盟移民点大多数选在草原绿洲和灌溉区，移民只能选择种植业和养殖业（这是主要的选择），但种养业对祖祖辈辈习惯于天然放牧为生的牧民来讲是相当难的一件事，与祖祖辈辈从事种养业的人相比他们从事种养业的成本要高得多。这种文化差异造成的移民成本差异没有在我们的政策中体现出来或者没有完全体现出来，当初可能没有意识到或没有完全意识到不同文化差异对移民的生存产生巨大的障碍，而这种障碍不是人们的短期努力而能够消除的。所以，政府部门制定移民政策时应考虑到这一客观现实，而不可回避。首先，对阿拉善这样一个历来以牧业为主的边疆少数民族地区来讲，蒙古民族是主体民族，牧民是支撑主体产业者（牧业虽然在三产中的比重较低，但在人们的观念、意识中的比重却很大），我们的移民政策不能忽略这群人。在以往的移民政策中，虽有一些对少数民族的优惠政策，但比起他们为阿拉善生态环境建设所付出的各种代价相比，还远远不够，今后的移民政策中应更多地考虑和体现生态移民传统文化差异的成本价格。这是一个值得思考的现实问题。其次，在就业和安置方面政府部门要更多的考虑适合他们生活方式的就业途径和安置地，不一定都采取统一模式，可以采取一些灵活多样的安置方式，尽可能避免盲目地将牧民迁入脆弱的绿洲从事农业生产。在就业指导和培训方面也应考虑到文化差异问题，坚持以人为本，尊重他们的需求和选择，可以采取少数民族语言和文字进行指导和培训，使他们得到一技之长能够长久、稳定地生存和发展下去。
三、移民搬迁过程中的生态保护与建设问题
通过搬迁转移，将草场退化，条件恶劣地区的牧民搬迁出来，使这些地区的草地休养生息，植被逐步得到了恢复。可以看出，随着搬迁转移牧区人口和退牧还林、还草的继续推进，转移出去的人畜越来越多而草场不断得到恢复，生态环境会得到整体的改善，但也应该考虑转移出去的人口进入移民聚集地后，对迁入区的生态环境是否造成威胁这一问题。移民迁出地的生态环境得到保护，移民迁入地的生环境不受损害，迁入地原住户不吃亏，这是生态移民搬迁转移的主要目标，我们决不能为保护一方生态环境而破坏另一方的生态环境。阿拉善盟是水资源缺乏地区，水资源决定的容纳量有限，有关部门对水资源的勘查，种植面积，人畜的容纳量等可能进行过详细的调查和科学的测定并且可能得到了理论上的论证，但理论与实践毕竟有一定的差距，有些事情在理论上可能站得住脚，却在实践中不能顺利地实现也是有可能的。在阿拉善生态移民的定居，主要取决于水，不顾及水资源，过度搬迁移民、过分开垦土地、过量种植农作物，可能导致迁入区生态环境受到破坏，加上因移民回流造成的撂荒等现象，今天的绿洲有可能成为明天的荒漠。从移民迁入区的生态保护与建设的角度出发应注意两点。
首先是，水资源决定的容纳量或承受力（人口、种植面积）问题。其次是，种植物的选择问题。这些年移民集中区的建设和产业结构调整的结果，种植业的发展比较快，因此，目前在种植业的选择上应注意选择对土地损害不大，对生态环境有利或者没有破坏作用的种植物较合理。再次是，我们已经认识到了放牧对生态环境的破坏力巨大这一点，同时也必须意识到种地也同样破坏生态环境。从这个角度讲，像阿拉善这样生态脆弱地区要想保持并发挥其西北地区生态屏障作用，彻底改变阿拉善生态环境恶化状况，不仅要退牧还林还草，也有必要退耕还林还草，我们今天的大量开发绿洲的行为也值得反思。庆幸的是从近年来阿拉善盟委、行署对移民安置地和种养业的选择方面的口径有了明显的改变，阿拉善盟“十一五”规划中明确提出“加快畜牧业由草原畜牧业为主向农区畜牧业为主转变，加快农区经济由种植业主导型向养殖业主导型转变，大力发展高效畜牧业。严禁新开垦耕地，不再扩大绿洲农业规模。严格控制外来人口到农牧区落户”等等。这些措施会对移民工程的有效实施特别是对迁入区生态环境的保护将产生积极影响。
上述生态移民工程中表露出来的问题，对移民工程本身乃至整个和谐阿拉善的建设都有巨大影响。因此，要提高认识，从理论的高度去认识生态移民工程的重要性和紧迫性，落实和实践科学发展观，坚持以人为本，不断地总结经验和教训，找出存在的问题、面对问题、分析问题、解决问题，切实做好移民的每一项工作，让移民工程成为实现生态效益、经济效益和社会效益的生存和发展系统工程，建设一个人与人和谐、人与自然和谐、人与社会和谐的可持续发展的阿拉善。
（该论文获得内蒙古自治区研讨会二等奖）
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